Obbligo di protocollo nella Pubblica Amministrazione: come funziona?

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Nell’approfondimento odierno si parla dell’obbligo di protocollo nella Pubblica Amministrazione: ecco alcune indicazioni sulle sue specifiche e su come funziona.

L’azione della Pubblica amministrazione è finalizzata al perseguimento dei fini determinati dalla legge ed “è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario.” Così cita l’art. 1, co. 1 (Principi generali dell’attività amministrativa) della legge sul procedimento amministrativo, l. 241/90.

Proprio l’esigenza di garantire il perseguimento di tali obiettivi impone che gli atti e i documenti adottati dalle Pubblica Amministrazione siano soggetti ad una serie di condizioni e a un obbligo specifico, quello del protocollo, anche al fine di tutelare le esigenze dei cittadini con cui la P.A. interagisce quotidianamente, i quali necessitano che l’azione amministrativa sia incardinata secondo precisi schemi, ma soprattutto che non sia viziata da inefficienza o mancanza di trasparenza.

Che cosa si intende per protocollo?

Il legislatore, per rispondere a tali esigenze, ha introdotto l’obbligo di protocollo dei documenti amministrativi. La disciplina di tale istituto è contenuta principalmente nel Testo Unico della Documentazione amministrativa (D.P.R. 445/2000) e nel Codice dell’Amministrazione digitale (d.lgs. 82/2005), dagli artt. 40 e ss.

Il protocollo è concepito come un sistema di certificazione e registrazione della corrispondenza mediante il quale si monitora il percorso dei documenti dall’esterno all’interno. Se il procedimento tradizionale di protocollazione si limita a documenti esclusivamente redatti su supporto cartaceo e gestiti manualmente, il protocollo informatico inaugura un iter digitale che interessa sia documenti cartacei che elettronici. Questi ultimi sono, per lo più, archiviati in formato digitale e, in situazioni d’emergenza, in forma cartacea, al fine di garantire la funzionalità del sistema in presenza di criticità tecniche.

La gestione delle pratiche protocollari viene solitamente demandata a un apposito ufficio dedicato, il quale si occupa di acquisire la documentazione in ingresso e in uscita fornita dall’ente, escludendo esplicitamente i documenti interni, e provvede a inserirla nel registro ufficiale.

La registrazione all’interno del protocollo deve riportare informazioni inequivocabili: non sono ammesse omissioni, cancellature o correzioni ed ogni eventuale errore deve essere debitamente vidimato, garantendo così la certezza dei dati annotati.

L’obbligo del protocollo nella Pubblica Amministrazione

Come anticipato, l’obbligo del protocollo nella Pubblica Amministrazione è sancita dal Testo Unico della Documentazione Amministrativa, che si applica non solo con riferimento ai cittadini italiani e agli appartenenti all’Unione europea, ma anche alle persone giuridiche, alle società di persone, alle pubbliche amministrazioni e agli enti, nonché alle associazioni e ai comitati aventi sede legale in Italia o in uno degli Stati membri dell’UE.

In particolare, l’art. 53, co. 5, del DPR 445/2000 delimita l’ambito applicativo dell’obbligo di protocollazione, individuando specificamente quali documenti sono ad esso soggetti. Esso dispone che sono oggetto di registrazione obbligatoria “i documenti ricevuti e spediti dall’amministrazione e tutti i documenti informatici. Ne sono esclusi le gazzette ufficiali, i bollettini ufficiali e i notiziari della pubblica amministrazione, le note di ricezione delle circolari e altre disposizioni, i materiali statistici, gli atti preparatori interni, i giornali, le riviste, i libri, i materiali pubblicitari, gli inviti a manifestazioni e tutti i documenti già soggetti a registrazione particolare dell’amministrazione.”

Il concetto di documento amministrativo

Prima di procedere con l’analisi delle procedure di protocollazione, è opportuno soffermarsi brevemente sul concetto di documento amministrativo.

L’art. 1 del D.P.R. 445/2000 definisce il documento amministrativo quale “ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa”. Si parla invece di documento informatico con riferimento alla “rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”.

La procedura di protocollazione

L’operazione di registrazione e l’apposizione della segnatura sul documento devono avvenire simultaneamente e seguendo modalità rigorose stabilite da specifiche disposizioni tecniche. Ogni documento, che sia in ingresso o in uscita dalle pubbliche amministrazioni, viene registrato attraverso la memorizzazione delle seguenti informazioni:

• numero di protocollo: generato automaticamente dal sistema e inserito in maniera non modificabile;
• data di registrazione: anch’essa assegnata automaticamente dal sistema, in forma invariabile;
• mittente o destinatario: per i documenti in arrivo, il mittente, mentre per quelli in partenza, il destinatario o i destinatari, registrati in modo definitivo;
• oggetto del documento: annotato in maniera permanente;
• data e numero di protocollo del documento ricevuto: qualora tali dati siano disponibili;
• impronta digitale del documento informatico: nel caso di trasmissione telematica, costituita da una sequenza di simboli binari in grado di identificare in modo univoco il contenuto, anch’essa registrata senza possibilità di modifica.

Segnatura di protocollo

Contemporaneamente alla registrazione del protocollo viene altresì effettuata, ai sensi dell’art. 55 del T.U., la segnatura di protocollo, che consiste “nell’apposizione o associazione all’originale del documento, in forma permanente non modificabile, delle informazioni riguardanti il documento stesso. Essa consente di individuare ciascun documento in modo inequivocabile”.

La segnatura deve contenere alcune informazioni minime, ossia:

1. il progressivo di protocollo;
2. la data di protocollo;
3. l’identificazione in forma sintetica dell’amministrazione o dell’area organizzativa.

Registro di protocollo

Il registro di protocollo, considerato un documento pubblico dotato di fede privilegiata, attesta in modo ufficiale tutte le informazioni relative all’elenco dei protocolli inseriti nell’arco di una medesima giornata. Tale registro è soggetto ai requisiti di pubblicità e alle tutele previste per situazioni giuridicamente rilevanti.

Generato in maniera automatica dal sistema e-prot, il registro assegna a ciascun documento registrato un numero identificativo e la data di protocollazione. In conformità con l’art. 57 del Testo Unico, il numero di protocollo deve essere composto da almeno sette cifre numeriche.

La numerazione applicata alle registrazioni è univoca e segue un ordine progressivo: essa si conclude il 31 dicembre di ogni anno per ripartire il 1° gennaio con il numero 0000001. Ogni numero attribuito si riferisce in via esclusiva a un singolo documento.

Infine, non è ammessa l’identificazione di documenti tramite l’assegnazione manuale o informatizzata di numeri già attribuiti dal sistema ad altri documenti, anche qualora questi risultino collegati tra loro.

Il diritto alla ricevuta

Il cittadino che consegna un documento a un ente pubblico ha il diritto di ricevere una conferma, ovvero una ricevuta, che viene generata indipendentemente dalla modalità (telematica o cartacea) con cui il procedimento viene avviato. Tale ricevuta può includere alcune delle informazioni essenziali utilizzate per la segnatura, quali:

• i dati minimi identificativi;
• un riferimento numerico progressivo per l’identificazione del documento;
• l’oggetto trattato;
• la data di registrazione;
• l’identità del mittente o del destinatario.

Il protocollo riservato

Infine, si introduce il concetto di “protocollo riservato”. Sebbene il registro di protocollo costituisca un atto pubblico, per alcuni documenti che presentano caratteristiche di particolare riservatezza, alcuni enti hanno istituito un registro speciale, detto appunto “protocollo riservato”.

I documenti sottoposti a questa specifica procedura comprendono:

• atti relativi a procedimenti amministrativi che richiedono una particolare tutela della riservatezza di soggetti terzi, persone, gruppi, imprese o associazioni, la cui divulgazione simultanea potrebbe arrecare danno a terzi o compromettere il corretto funzionamento dell’attività amministrativa;
• atti contenenti informazioni riservate, classificate o soggette a segreto di Stato;
• documenti inerenti a vicende personali o eventi di natura privata e specifica;
• documenti di natura politica e direttiva che, se resi di dominio pubblico, potrebbero ostacolare il raggiungimento degli obiettivi prefissati;
• i documenti individuati dall’art. 24 l. 241/1990;
• documenti che includono dati sensibili, giudiziari o relativi a informazioni personali, secondo quanto definito dal Codice per la protezione dei dati personali;
• documenti concernenti segnalazioni previste dall’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001, comunemente noti come whistleblowers.

Questo registro viene gestito esclusivamente dalle alte sfere dell’ente, bypassando l’Ufficio Protocollo e il personale ordinario, salvo che vi sia una specifica autorizzazione. Ad esempio, in un Comune l’accesso al registro riservato è generalmente riservato al Sindaco ed eventualmente agli assessori, mentre in una prefettura l’accesso è limitato al Prefetto.

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